El dogma de la seguridad

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El presidente Andrés Manuel López Obrador ha decidido jugar su estrategia en materia de seguridad con un plan que contiene ocho elementos, entre los que destacan, la regionalización del país y la creación de la Guardia Nacional. Sin embargo a una planeación como esta, le faltaría algunos otros elementos con los que complementaría su plan de seguridad.

Por principio de cuentas, la valoración que hace del Plan de Seguridad de la administración 2018 – 2024 es, en algunos aspectos por encima, en otros no profundiza en lo que debería hacerlo, omite algunos elementos y, finalmente, muestra un menosprecio a todo lo hecho en administraciones pasadas.

Anunció la división en 265 regiones en materia de seguridad y luego se presentó la iniciativa que reforma diversos artículos constitucionales para crear la Guardia Nacional.

La división no presenta mayores problemas, pero la creación de la Guardia Nacional ha producido más confusiones que certezas. Su propósito es separar de las Fuerzas Armadas a la Policía Militar, la Policía Naval y, junto con la Policía Federal, crear un nuevo organismo, del que además, se debe producir su Ley Orgánica. No obstante como se pensaría, el ejército ya posee una anteproyecto de esta Ley Orgánica, que estructuraría esta nueva institución de la Guardia Nacional.

Es muy probable que esta Ley Orgánica contenga un modelo vertical de mando, es decir, militar.

Uno de los debates con el ejército lo constituye el uso del término “mando” en la Constitución: los militares no quieren ceder el uso del término, ni su práctica, a los civiles. Cabe la posibilidad que esto se deba a la penetración de la delincuencia en los cuerpos de seguridad estatales o municipales por la vía de la corrupción y que ha mermado el estado de fuerza real de la seguridad del país.

Una de las bondades de la Guardia Nacional es, que le otorga a las Fuerzas Armadas el marco jurídico que necesitan para incursionar en labores de seguridad pública, cuyas atribuciones se encontraban acéfalas, pese a la publicación de la Ley de Seguridad Interior que presentaba más incertidumbres que certezas.

Por ejemplo, la Ley de Seguridad Interior que la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional en noviembre pasado, presentaba algunas inconsistencias en su contenido que impactaron en los conceptos de seguridad nacional y de seguridad interior. El legislador tomó el concepto de seguridad interior que se encontraba en el Programa Sectorial de Defensa Nacional 2013 – 2018 y lo elevó a rango de Ley; es decir, que se fue por lo más fácil y utilizó un concepto de consumo interno de los planes y programas de Defensa Nacional para subsasanar una deficiencia conceptual, pero los elementos en los que se basó la Defensa Nacional para crear el concepto de seguridad interior y que como se dijo, tomó el legislador, son elementos que no corresponden a la cotidianeidad de la vida civil en donde se desenvuelve la mayoría de las estructuras políticas, económicas y sociales en las que se reproduce y desenvuelve la sociedad mexicana, y por esta razon es, que la Corte encontró que dicho concepto no puede utilizarse en la vida civil, porque sus elementos conceptuales corresponden a la diversa panificación de las exigencias de la vida militar, empero, contenidas en el Programa Sectorial de referencia.

Todavía le falta. Hasta aquí hay una nueva dependencia que pretendería substituir a las Fuerzas Armadas en el combate a la delincuencia. Pero el problema que han señalado gobernadores y presidentes municipales en las audiencias de las mesas de análisis que ha hecho la Cámara de Diputados es, que se militarizaría el país y proponen, en su mayoría, que el mando sea civil. Nuevamente esta es una verdad a medias, ya que la respuesta podría estar en que que el mando militar propuesto en la Guardia Nacional les restaría recursos presupuestales a sus Estados y Municipios para ser ejercidos por estados y municipios.

Esto quiere decir que, por la vía del presupuesto de la Guardia Nacional, la federación podría abrogarse las facultades de otorgar la seguridad pública a estados y municipios y, por ende, restarle atribuciones a estos dos órdenes de gobierno.

Esta nueva dependencia, la de la Guardia Nacional, junto con la regionalización del país, sumado a las policías estatales y municipales debería ser suficiente para contener la delincuencia. Se trata de un estado de fuerza de unos 400 mil hombres en todo el país, con una potente capacidad de fuego y una cuantiosa suma de recursos de varios cientos de miles de millones de pesos para la seguridad, que los análisis de la actual administración arrojan que no han sido utilizados para el fin que fueron creados.

Esta es una verdad a medias en virtud de que el estado de fuerza sumado a la capacidad de fuego, supondría la eliminación de las capacidades violentas de la delincuencia, pero no es así. Hay otros factores, como los internos, en cada estado y municipio que son determinantes. Por ejemplo, María Elena Morera de “Causa en Común” publicó [1] la “Radiogafía de las Policías”, de donde se desprende la disparidad en sueldos y prestaciones de los policías en el país. Un policía de Chiapas devenga unos 4 mil pesos al mes, mientras que un policía de Baja California gana casi 20 mil pesos, cuyos montos hacen a sus elementos sujetos de corrupción. A pesar que este informe fue presentado hace cinco años, la proporcionalidad no ha sido eliminada, ya que persiste la disparidad de sueldos y prestaciones de las policías.

No solo lo anterior: la capacidad de fuego de las policías es distinta entre todos y cada uno de los casi 2,500 municipios y sus estados en el país. Un cálculo conservador de esta capacidad de fuego podría significar que, la policía peor equipada en fuego es capaz de sostener un enfrentamiento de algunos minutos de duración, mientras que la corporación de seguridad mejor equipada podría sostener un enfrentamiento quizás por algunas horas. Por su parte, la capacidad de fuego de las Fuerzas Armadas podría sostener un enfrentamiento por semanas.

No solo la capacidad de fuego y el estado de fuerza. A esto se le debe sumar la capacidad de inteligencia financiera del Estado para disminuir el poder económico de la delincuencia. Por esta razón es, que Joaquín Guzmán Loera “El Chapo” pudo seguir manteniendo su capacidad desde la reclusión en que se encontraba, porque la autoridad tributaria y de procuración de justicia no ejercieron a cabalidad sus facultades en materia financiera para mermar la capacidad económica de los cárteles. La afirmación que “no ejercieron a cabalidad sus atribuciones”, se sustenta porque si usted como contribuyente, -sea persona física o persona moral-, presenta al Servicio de Administración Tributaria (SAT) la solicitud para devolución de impuestos, sus finanzas personales o empresariales son minuciosamente examinadas, de tal forma, que coincida sus ingresos con su forma de vida, sus gastos y erogaciones.

Sin embargo, cuando algún cuentahabiente de la banca registra operaciones inusuales de dinero y que sobrepasan la capacidad financiera del contribuyente, llama la atención del SAT los montos, origen y destino, pero carecen de voluntad política para darle seguimiento. El principio del Departamento del Tesoro y del Buró Federal de Investigaciones del gobierno norteamericano es, “follow the money” para conocer el origen y destino del dinero.

También de la autoridad hacendaria, de quien es jerárquicamente subordinada de la trubitaria, depende la autoridad aduanera, responsable directa de la operación de las aduanas en el país, lugar por donde ingresan las armas de contrabando. Se estima[2] que en nuestro país existen unas 25 millones de armas ilegales que ingresaron por algun punto de ingreso entre la frontera con Estados Unidos, por tanto, la política de seguridad debe estar complementada por una política de inteligencia financiera y aduanera, respectivamente.

Prosiguiendo con el análisis policial, la diferencia del personal de las Fuerzas Armadas y las policías de los estados y municipios radica, en la permanencia por la vía de las prestaciones de seguridad social a sus individuos. Mientras que en las Fuerzas Armadas ejercen miles de millones de pesos para la seguridad social de sus individuos y sus familias, en estados y municipios difícilmente equiparan con las más básicas prestaciones de los militares. Además los militares son preparados en valores inmanentes, como la disciplina, el honor, la lealtad y el servicio al país, como sostén principal del instituto armado mexicano, cuyos valores se encuentran lejos de la capacitación de policías estatales y municipales y que se encuentra en la propia axiología de la doctrina militar.

Otro aspecto que toma en cuenta el Plan Nacional de Seguridad 2018 – 2024 lo constituye, el combate a la corrupción. Pero este combate no solo debe darlo al interior de las policías; sino también a la clase política que tenga vínculos o relaciones de poder o económicas con la delincuencia. Es muy posible que para ganar credibilidad, se deba que tener que ejercer acción penal, confiscar cuentas bancarias y bienes, y en su caso su devolución al erario público, contra personajes de la clase política a quienes se les demuestre actos de corrupción en perjuicio de la administración pública.

Sin embargo, la crisis de abasto de combustible en el país, está demostrando que no hubo una planificación, ni un estudio o análisis sobre el impacto de esta política pública destinada al combate del robo de combustible, que parece una improvisación desafortunada.

Varios son los puntos que dicho Plan sexenal de seguridad omite cómo resolver problemas, por ejemplo, la corrección y rehabilitación social. En el Programa Nacional de Seguridad Pública 2014 – 2018 publicado en el Diario Oficial de la Federación del 30 de abril de 2014, el diagnóstico que hace sobre el Sistema Penitenciario Nacional -conformado por los centros penitenciarios del ámbito federal y local-, ha fallado en su función de evitar que algunos internos continúen delinquiendo.

Este mismo Programa afirma que, entre otros problemas, hay sobrepoblación, insuficiencia de personal de seguridad y custodia, carencia de manuales de procedimientos para el uso de la fuerza y falta de control de personal, que garantice la seguridad y evitar fugas, como las que por tácticas y operaciones.

En 2013 la sobrepoblación en centros penitenciarios es, de casi de una cuarta parte de su población normal.

De la mano de los centros penitenciarios se encuentra la cantidad de delitos que arroja[3] la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2018 (ENVIPE) que es elaborada por el INEGI, que señala que en 2017 se cometieron 33.6 millones de delitos, de los cuales, la cifra negra equivale al 93.2% de estos delitos, es decir, unos 27 millones de delitos, mientras que los delitos denunciados correspondieron a alrededor de 3 millones de delitos en todo el país.

El 70% de estos delitos son del fuero común, mientras que el resto son del fuero federal. Este dato quizás nos arroje la contundencia de afirmar que, las estrategias de seguridad pública deben estar enfocadas a las entidades federativas y sus municipios, con sus cuerpos de seguridad pública, en el que la federación sea coadyuvante con sus políticas públicas.

No obstante lo anterior, la federación puede expedir manuales o protocolos de actuación policial para faltas consignadas en los reglamentos de carácter municipal; así como para las Fiscalías o Secretarías de Seguridad en los estados, en donde se indique el protocolo de actuación policial en los delitos del fuero común consignados en el Código Penal de cada estado.

Esto traería como consecuencia, que en estos manuales o protocolos se indique cuál sería el mecanismo institucional para que municipios y entidades federativas soliciten supletoriamente el auxilio de la federación, por conducto de la Policía Federal, o de la Guardia Nacional una vez creada, así como de las fuerzas armadas. La expedición de estos manuales o protocolos le correspondería a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, de tal forma, que regule la participación de policías municipales, estatales y de las fuerzas federales partiendo de la Guardia Nacional. Esto produciría un orden institucional y dogmático.

Ahora bien, lo más grave de las estadísticas que arroja la ENVIPE 2018 lo constituye, el gran índice de impunidad que por la vía de las sentencias que expiden los impartidores de justicia, a nivel federal y local, se aboca en el país. En cada año se expiden unas 130 mil sentencias en todo el país[4] que, divididas entre los 33.6 millones de delitos, quiere decir que cada sentencia equivale a poco más de 258 mil delitos. Esto nos deriva también, a señalar que no se incluyó en las valoraciones del Plan Nacional de Seguridad 2018 – 2024, a la función jurisdiccional que relizan los órganos de impartición de justicia del Poder Judicial de la Federación y los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, por tratarse de un tema includo en el Sistema Nacional de Seguridad Pública y contenido en el artículo 21 constitucional.

La planeación de la seguridad pública que promulgó el presidente López Obrador debió haber incluido puntos mínimos.

Primero, partiendo de la base del artículo 21 constitucional en donde se sustenta el modelo de seguridad pública mexicano, se establece la prevención del delito, su investigación, su persecución y sanción de las infracciones administrativas. Esto compromete a las atribuciones que realizan las policías municipales y las de los estados, las procuradurías de justicia y los órganos de impartición de justicia del Poder Judicial.

Quiere decir que, en la planeación debió haber considerado de manera vertical, horizontal y transversal, las facultades, atribuciones, normas y demás manuales o protocolos que desarrollan los órganos de seguridad y procuración de justicia a cargo del Poder Ejecutivo Federal, de los estados y los municipios, así como los órganos jurisdiccionales de impartición de justicia arriba citados.

Tan es así, que durante los trabajos de las mesas de análisis de la Guardia Nacional que llevó a cabo la Cámara de Diputados en días pasados, el reclamo del sector académico fue que en la iniciativa que crea la Guardia Nacional, no se consideró combatir la impunidad o el abatimiento de sus índices, por la vía de los juzgados.

La estrategia no puede ser solamente modificando los órganos coercitivos de seguridad, como se propone al crear la Guardia Nacional o modificar estructuras complementarias, porque se descuida la vinculación orgánica, institucional, dogmática y lógica de los demás órganos del Estado así como sus procesos, que participan en el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Es decir, solo se está reformando una parte del todo.

En términos de ciencia política, Guillermo Portilla afirma[5] que, la seguridad se erige como “una entidad autónoma, pues todos los derechos se subordinan a la razón de Estado, promoviéndose el reingreso del fundamento mítico del Estado, especialmente el Leviatán de Hobbes […]”.

Por esta razón es que pensadores clásicos de la ciencia política, como Hobbes, Rousseau o Locke, coinciden con que el hombre se une en sociedad, para protegerse mutuamente y de otros, al cabo del tiempo, el hombre le otorga al Estado la facultad para ejercer la violencia, a efecto de garantizarle la paz y la seguridad.

Esta misma tesis la aborda de manera contemporánea, el sociólogo Max Weber, quien concibe a el Estado (Weber, 1919), como “Estado (sic) es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el territorio es el elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legítima”.

Weber aportó luz sobre la función de seguridad de los Estados, cuando señala que el Estado posee el monopolio de la violencia. Ideológicamente esta oración es la que encierra las facultades y atribuciones para hacer uso de los instrumentos y herramientas para preservar la seguridad.

De aquí podría desprenderse que una de las principales, sino es que la más importante es, la seguridad, como razón de Estado de la que depende el resto de las funciones de Estado. La lógica de este planteamiento tiene que ver en que, si no hay seguridad no puede existir el Estado.

Por esta razón es que pensadores clásicos de la ciencia política, como Hobbes, Rousseau o Locke, coinciden con que el hombre se une en sociedad para protegerse mutuamente y de otros, al cabo del tiempo, el hombre le otorga al Estado la facultad para ejercer la violencia, a efecto de garantizarle la paz y la seguridad.

Esta misma tesis la aborda[6] de manera contemporánea, el sociólogo Max Weber, quien concibe al Estado (Weber, 1919), como: “(…) aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el territorio es el elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legítima”.

Weber aportó luz sobre la función de seguridad de los Estados, cuando señala que el Estado posee el monopolio de la violencia. Ideológicamente esta oración es la que encierra las facultades y atribuciones para hacer uso de los instrumentos y herramientas para preservar la seguridad.

De aquí podría desprenderse que una de las principales atribuciones, sino es que la más importante es, la seguridad, como razón de Estado de la que depende el resto de las funciones de Estado. La lógica de este planteamiento tiene que ver en que, si no hay seguridad no puede existir el Estado.

La naturaleza de la función de seguridad se trata de la permanencia y subsistencia misma del Estado. Esta lógica es la que podría explicar la preeminencia de la seguridad sobre el resto de sus funciones.

 

PROPUESTA

En primer término, se debe modificar el texto del artículo 21 constitucional para, elevar la seguridad como función de Estado, de la que dependan la seguridad nacional, la seguridad interior y la seguridad pública, como funciones de gobierno. Con este modelo se le daría orden dogmático y conceptual a la seguridad del país.

Posteriormente, se debe precisar que la función de Estado de defensa nacional depende la función de gobierno de la seguridad nacional.

Cabe resaltar que, la seguridad nacional sería el vínculo entre las funciones de Estado de Seguridad y de Defensa Nacional.

Si las policías municipales se hacen cargo del orden y paz públicos y las policías estatales de esto y del combate de delitos del fuero común junto con la policía ministerial, la Secretaría de Seguridad Pública Federal debe expedir protocolos o manuales para que los cuerpos de seguridad de los municipios sepan cuáles son aquellos casos en materia de orden y paz públicos que deben ejercer, además, en qué casos puede invocar el auxilio de la policía estatal, en qué casos de la Guardia Nacional y en qué casos a las Fuerzas Armadas.

Este mismo esquema con las policías de los estados, de tal forma que estos protocolos especifiquen en qué casos y con cuáles mecanismos pueden solicitar el auxilio de la Guardia Nacional y/o de las Fuerzas Armadas.

Si bien es cierto que el operativo es necesario, pero más indispensable se vuelve el dogma que le va a dar sustento ideológico.

En segundo lugar, se deben unificar los sueldos y prestaciones de los policías municipales y estatales del país.

En tercer lugar, la Secretaría de Seguridad Pública debe expedir protocolos operacionales para estados y municipios, en donde se establezcan funciones y atribuciones para policías municipales y estatales, así como mecanismos de actuación en cada casode tal manera que se establezca la manera de cómo activar la ayuda de la federación, para que la Guardia Nacional o las Fuerzas Armadas intervengan en coadyuvancia de las policías y no como primer respuesta.

Se debe implementar un mecanismo de control de confianza. El polígrafo es una herramienta que ha sido mal utilizada para despedir a elementos de las policías, con el objeto de evadir la responsabilidad de indemnización, que constituye un elemento que provoca que el personal inhabilitado o despedido sea fácilmente cooptado por la delincuencia.

En cuanto al sector hacienda, se deben reactivar los mecanismos de inteligencia financiera del SAT y de la Procuraduría (o Fiscalía) General de la República, así como los mecanismos aduaneros en coordinación con la Guardia Nacional, que tiendan a la reducción de importación ilegal de armas de fuego.

Por lo que toca a la impartición de justicia, las normas que regulan la seguridad pública deben estar en sintonía con aquellas leyes que regulan las normas sustantivas y adjetivas en materia penal, así como las normas orgánicas y procesales internas a las que se sujetan los órganos de impartición de justicia, con el objeto de sincronizar métodos y procedimientos policiales con aquellos de impartición de justicia. Quizás haya que reformar el Código Nacional de Procedimientos Penales.

El autor es Maestro en Seguridad Nacional por la Armada de México

Correo electrónico: racevesj@gmail.com

Twitter: @racevesj

[1] Causa en común (2015). ¿Tenemos la policía que queremos? Una radiografía de las Policías de las Entidades Federativas. México. Recuperado de http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/Radiografia-policial-27072015.pdf

[2] Carrasco Araizaga, José (s./f.). “En México circulan 25 millones de armas ilegales”, en Revista Proceso. México. Tomado de https://www.proceso.com.mx/406115/en-mexico-circulan-25-millones-de-armas-ilegales

[3] INEGI (2018). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2018. México. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Tomado de http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2018/doc/envipe2018_presentacion_nacional.pdf

[4] Esta cifra corresponde al estimado de la sumatoria de las diversas variables del Censo Nacional de Impartición de Justicia 2018, que contiene información de 2017. Tomado de https://www.inegi.gob.mx/programas/cnije/2018/

[5] Contreras, Guillermo Portilla (2009). El regreso del concepto de «seguridad del Estado» como bien jurídico autónomo y consecuencia: La participación de los Gobiernos Europeos en las detenciones ilegales y torturas practicadas por funcionarios de EEUU. Recuperado de http://revistaseug.ugr.es/index.php/acfs/article/download/820/944

[6] Weber, M. (1919). “La política como vocación”. Recuperado de http://disenso.info/wp-content/uploads/2013/06/La-poltica-como-vocacion-M.-Weber.pdf